事故事件管理 · 深度专题

【解读】 本条是关于终止应急救援措施的规定，明确了终止应急措施的法定条件、决策主体以及终止范围。本条是条例“应急救援”章中关于应急响应退出的关键条款，确立了“应急措施与事故危害相适应”的基本原则，与第十八条关于启动应急救援预案、采取应急措施的规定形成完整的闭环管理——启动有据、退出有序。本条与第二十六条关于财产归还补偿、第二十七条关于应急救援工作评估等规定相衔接，共同构建起从应急响应启动到终止、再到善后处理的完整制度链条。

从终止条件的设定来看，本条规定“生产安全事故的威胁和危害得到控制或者消除后”作为终止应急措施的法定条件。这一规定体现了应急措施的临时性与必要性原则。应急措施是应对突发生产安全事故而采取的非常态管理手段，其正当性基础在于事故威胁和危害的存在。当这一基础消失后，继续维持应急措施不仅缺乏法理依据，还可能对正常的生产生活秩序造成不必要的干预。本条规定了两种终止条件：一是“威胁得到控制”，指事故虽未完全消除，但其进一步扩大或造成新的危害的风险已经被有效遏制，事故态势已从发展期转入稳定期或下降期；二是“危害得到消除”，指事故造成的直接危害已经彻底解除，如火灾已被扑灭、泄漏已被封堵、被困人员已被救出、危险源已被清除等。两种条件体现了应急措施退出的不同时点，允许在威胁被控制但危害尚未完全消除时，可以采取分步退出的策略——先终止部分应急措施，保留必要的监测、值守等措施直至危害完全消除。这一规定既确保了应急响应的及时终止，又避免了因过早全面退出导致事故反复。

从决策主体来看，本条规定“有关人民政府应当决定停止执行”。这一规定明确了终止应急措施的决策权属于人民政府，与第十八条规定的启动应急措施的主体保持一致。应急措施的启动与终止属于政府应急管理权的重要行使方式，应当遵循“谁启动、谁终止”的原则，确保决策主体的统一性和权威性。“应当”二字的表述，意味着终止应急措施不是政府的裁量权而是法定义务——当法定条件成就时，政府负有及时作出终止决定的义务，不得无故拖延或继续维持不必要的应急措施。这一规定既保障了应急响应的及时性，也防止了行政权力的不当扩张。需要指出的是，在实践中，终止决定可以由原决定启动应急措施的人民政府作出，也可以由现场指挥部根据救援进展提出建议报请人民政府批准，具体程序根据各地应急预案的规定执行。

从终止范围来看，本条规定可以停止执行“全部或者部分”应急救援措施。这一规定体现了应急措施退出的灵活性和阶梯性。生产安全事故应急救援过程中，往往同时采取多项应急措施，包括人员疏散、交通管制、资源征用、信息发布等。这些措施所针对的风险和所实现的功能各不相同，其终止时点也应当有所区别。有些措施在事故威胁得到控制后即可终止，如交通管制、警戒封锁等；有些措施则需要维持更长时间，如环境监测、善后处理等。本条规定允许人民政府根据实际情况，决定终止全部措施或仅终止部分措施，实现了应急响应从非常态向常态的平稳过渡。这一规定与第十八条规定的多项应急救援措施形成对应——第十八条规定了启动措施的种类，本条规定了措施的终止，两者在措施类型上保持一致，便于实际操作。

从制度衔接来看，本条与前后条款构成了完整的应急响应管理制度。第十八条规定了人民政府接到事故报告后启动应急预案、采取应急救援措施的职责，本条则规定了措施终止的条件和程序，两者共同构成应急响应的完整生命周期管理。第二十六条规定了调用、征用财产的归还与补偿，与本条相衔接——应急措施终止后，人民政府应当及时归还被征用的财产，无法归还的依法予以补偿。第二十七条规定了应急救援工作的评估制度，应急措施终止后，事故调查组应当对应急救援工作进行全面评估，总结经验和不足，为完善应急工作提供依据。第二十五条规定终止应急措施，为评估工作的开展创造了条件——只有在应急响应全面结束后，才能对全过程进行系统评估。

从法理层面来看，本条体现了比例原则在应急管理领域的具体运用。比例原则要求行政措施的强度应当与所要实现的目的相适应，不得过度。生产安全事故应急救援措施属于行政应急措施，其采取应当以应对事故威胁和危害为限；同样，其维持也应当以事故威胁和危害的存在为前提。当事故威胁和危害已经得到控制或消除，继续维持应急措施即构成对公民、法人和其他组织合法权益的不当限制。本条规定及时终止应急措施，既是对应急管理规律的尊重，也是对行政相对人权利的保护。同时，本条规定也体现了应急管理的动态性特征——应急响应不是一成不变的固定程序，而是应当根据事态发展实时调整的动态过程。启动与终止是这一动态过程的两个端点，只有两端都规范有序，整个应急管理体系才能实现科学运行。

综观本条，其制度设计体现了应急管理中“适时退出、有序恢复”的基本原则。通过明确终止条件、决策主体和终止范围，确保应急措施在完成使命后能够及时退出，既保障了应急响应的有效性，又维护了正常的生产生活秩序，实现了应急管理与社会稳定的有机统一。